CONSILIUL LEGISLATIV
Aviz nr. 414 / 2013
Dosar nr. 495 / 2013
AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind criza financiară şi insolvenţa unităţilor administrativ-teritoriale
Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind criza financiară şi insolvenţa unităţilor administrativ-teritoriale, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.76 din 20.05.2013,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanţă de urgenţă, cu următoarele observaţii şi propuneri :
1. Prezentul proiect de ordonanţă de urgenţă are ca obiect stabilirea cadrului general şi procedural pentru acoperirea pasivului unităţilor administrativ-teritoriale aflate în criză financiară sau insolvenţă.
Proiectul are ca scop întărirea situaţiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi sprijinirea disciplinei economico-financiare a acestora, reglementând procedura privind criza financiară şi insolvenţa acestor unităţi, modul de implicare a instituţiilor abilitate în redresarea economico-financiară, drepturile şi obligaţiile creditorilor, precum şi drepturile şi obligaţiile autorităţilor administraţiei publice locale, în finalul proiectului fiind propusă şi modificarea în mod corespunzător a textelor incidente din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Aşa cum rezultă din Nota de fundamentare şi preambul, adoptarea prezentului proiect este motivată de necesitatea realizării angajamentelor asumate prin scrisoarea de intenţie înaintată finanţatorilor externi, precum şi de deblocarea activităţii furnizorilor de bunuri, servicii şi lucrări care au de recuperat de la autorităţile administraţiei publice locale sume ce reprezintă arierate.
2. Semnalăm că un proiect de lege având conţinut şi obiect de reglementare similare a fost transmis Consiliului Legislativ spre avizare de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.65 din 19.04.2010, fiind emis avizul favorabil, cu observaţii şi propuneri, nr.479 din 21.04.2010. Acest proiect a fost respins de Senat la data de 4 octombrie 2010, în prezent fiind în procedură legislativă la Camera Deputaţilor. Faţă de proiectul de lege promovat în Parlament, prin prezentul proiect de ordonanţă de urgenţă au fost operate modificări care să asigure corelarea cu prevederile legale din Legea nr.273/2006, astfel cum au fost modificate în perioada de la iniţierea proiectului de lege şi până în prezent.
3. La primul alineat din preambul, pentru o informare corectă şi completă, este necesară inserarea sintagmei „cu modificările şi completările ulterioare” după titlul Legii nr.273/2006.
Precizăm că, potrivit dispoziţiilor art.85 din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a respectivei legi ministerele desemnate trebuiau să elaboreze un proiect de lege specială care să reglementeze procedura de aplicare a prevederilor art.74 şi art.75 privind criza financiară şi insolvenţa unităţilor administrativ-teritoriale.
În aceste condiţii, este de analizat dacă această materie poate fi adoptată printr-un proiect de act normativ de nivelul ordonanţei de urgenţă, fără a fi prevăzută o eventuală derogare de la aceste prevederi legale.
4. La art.2, semnalăm că nu sunt respectate prevederile art.49 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora enumerările trebuie identificate prin utilizarea literelor alfabetului, iar o enumerare distinctă marcată cu o literă nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare şi nici alineate noi. Reiterăm această observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.
În textul propus pentru pct.19, din considerente gramaticale, sintagma „a prezentei ordonanţă de urgenţă”, din finalul textului, trebuie redată sub forma „a prezentei ordonanţe de urgenţă”.
5. Semnalăm că la Capitolul II, Secţiunea 1 este alcătuită dintr-un singur articol. Potrivit normelor de tehnică legislativă, se recomandă reamenajarea textelor, cu respectarea legăturii tematice dintre norme, astfel încât elementul structural menţionat să fie mai amplu.
Observaţia este valabilă şi pentru Capitolul III Secţiunea 1, precum şi pentru Capitolul IV.
6. La art.3 alin.(1), pentru rigoarea redactării, este necesară redarea titlului Legii nr.273/2006, deoarece apare pentru prima dată inserată în proiect, urmând ca la art.4 alin.(1), titlul legii să fie eliminat.
7. În textul preconizat pentru art.5 alin.(2), pentru un spor de rigoare normativă, recomandăm indicarea unui procent al membrilor Comitetului pentru situaţii de criză financiară necesar a fi prezenţi pentru ca acesta să fie legal constituit.
8. La art.12 lit.a), pentru precizia normei de trimitere, este necesară revederea trimiterii la art.2 pct.15, întrucât la acest punct se regăseşte definiţia dreptului real şi nu sunt prevăzute criterii, aşa cum s-a reţinut în din textul propus.
9. La art.13, pentru unitatea redactării, sugerăm înlocuirea sintagmei „ordonatorul de credite” cu sintagma „ordonatorul principal de credite”.
10. La art.15, din considerente gramaticale, sintagma „de prezenta ordonanţe de urgenţă” trebuie redată sub forma „de prezenta ordonanţă de urgenţă”.
11. La art.21 lit.m), pentru precizia normei de trimitere, sugerăm redarea tuturor elementelor de identificare a actelor normative avute în vedere prin sintagma finală „în conformitate cu prevederile legale”.
Totodată, pentru un limbaj juridic adecvat, expresia „în conformitate cu” se va înlocui cu termenul „potrivit”.
12. La art.53, cu referire la termenul de 120 de zile prevăzut de art.75 alin.(2) din Legea nr.273/2006 la care se face trimitere, precizăm că prin Ordonanţa Guvernului nr.22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare s-a instituit regula conform căreia o creanţă contra instituţiilor publice finanţate de la buget, constatată printr-un titlu executoriu, poate fi achitată numai dacă acea creanţă este prevăzută în bugetul instituţiei publice, la capitolul „cheltuieli”. Potrivit art.2 din acest act normativ, „Dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit somaţia de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului.”. Numai în cazul în care instituţiile publice nu îşi îndeplinesc obligaţia de plată în termen de 6 luni, creditorul va putea solicita efectuarea executării silite, potrivit prevederilor art.3 din aceeaşi ordonanţă.
Potrivit art.4 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.
13. La art.56, termenul „menţionate” din sintagma „menţionate la art.55” trebuie înlocuit cu termenul „prevăzute”.
14. La art.60 alin.(1), pentru corectitudinea redactării, expresia „art.57 şi art.58” trebuie redată sub forma „art.57 şi 58”. Reiterăm această observaţie şi pentru art.64.
15. La art.79 alin.(1) lit.a), pentru rigoarea redactării, sugerăm înlocuirea sintagmei „în condiţiile art.53” cu sintagma „potrivit prevederilor art.53”.
Totodată, sintagma „care nu depăşeşte 10 zile”, trebuie redată sub forma „care nu poate depăşi 10 zile”.
16. La art.90, având în vedere cele prevăzute la pct.12, din aviz, apreciem că norma este insuficient conturată, în condiţiile în care nu este clar dacă Ordonanţa Guvernului nr.22/2002 se aplică sau nu situaţiilor care generează starea de insolvenţă a unităţilor administrativ-teritoriale, prevederile menţionate putând duce la amânarea momentului de debut al procedurii insolvenţei.
17. La art.108, din motive de redactare, trimiterea la Legea nr.85/2006 trebuie să se facă, astfel „Legea nr.85/2006, cu modificările şi completările ulterioare”.
18. La art.114 alin.(1) teza întâi, este necesară reanalizarea stabilirii drept contravenţie a faptei privind neintroducerea acţiunii de declarare a situaţiei de criză financiară, întrucât procedura prevăzută în proiect în cadrul Capitolului II - Criza financiară - nu reglementează „acţiunea de declarare a situaţiei de criză financiară”.
Precizăm că, potrivit art.3 din proiect, situaţia crizei financiare poate fi sesizată potrivit prevederilor art.74 alin.(2) din Legea nr.273/2006, cu modificările şi completările ulterioare, iar potrivit art.74 alin.(4) din acelaşi act normativ, ordonatorul principal de credite, din oficiu sau după ce a primit sesizarea situaţiei de criză financiară conform alin. (2), are obligaţia convocării autorităţii deliberative în termen de 5 zile lucrătoare.
Apreciem că, în cazul în care s-a intenţionat stabilirea drept contravenţie a nerespectării art.3 alin.(1) din proiect, o simplă trimitere la aceste dispoziţii nu este suficientă, întrucât art.74 alin.(2) din Legea nr.273/2006, la care se face trimitere, stabileşte cui anume aparţine posibilitatea sesizării situaţiei de criză financiară, şi nu reglementează o obligaţie a respectivelor subiecte de drept de a efectua această sesizare. Astfel, în cazul în care art.114 alin.(1) teza întâi ar cuprinde doar o trimitere la dispoziţiile art.3 alin.(1), aceasta ar însemna că ar fi subiecţi activi ai contravenţiei şi „diverşii creditori” avuţi în vedere în mod generic de art.74 alin.(2) din Legea nr.273/2006, cărora astfel le-ar incumba obligaţia de a sesiza starea de criză financiară a unităţii administrativ‑teritoriale. Întrucât o astfel de soluţie legislativă ar fi discutabilă, se impune, reformularea textului propus pentru art.114 alin.(1) teza întâi, în sensul prevederii exprese a obligaţiei a cărei încălcare constituie contravenţie, precum şi a subiectului activ al contravenţiei.
În plus, semnalăm că indicarea sancţiunii aplicabile trebuie realizată, astfel: „cu amendă de la 10.000 lei la 50.000 lei”.
19. În ceea ce priveşte infracţiunile prevăzute la art.115 şi 116, sugerăm reanalizarea soluţiei legislative privind denumirea acestora drept „bancrută simplă” şi, respectiv „bancrută frauduloasă”, întrucât acestea sunt şi denumirile infracţiunilor prevăzute de art.143 alin.(1) şi (2) din Legea nr.85/2006 privind procedura insolvenţei. În cazul în care s-a avut în vedere asimilarea faptelor prevăzute la art.115 şi 116 cu infracţiunile de bancrută simplă şi bancrută frauduloasă prevăzute la art.143 alin.(1) şi (2) din Legea nr.85/2006, textele ar trebui reformulate în mod corespunzător. Cu toate acestea, semnalăm că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.286/2009, cele două infracţiuni vor fi reglementate în mod generic în noul Cod penal, iar potrivit art.175 din Legea nr.187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr.286/2009 privind Codul penal, normele care incriminează bancruta simplă şi bancruta frauduloasă din cuprinsul Legii nr.85/2006 vor fi abrogate.
20. La partea dispozitivă a art.123 pct.1, pentru corectitudinea redactării, propunem înlocuirea sintagmei „se modifică şi va avea următorul cuprins:”, cu sintagma „se modifică şi vor avea următorul cuprins:”. Reiterăm această observaţie şi pentru partea dispozitivă a pct.2 al art.123.
21. La art.123 pct.3, propunem redactarea părţii dispozitive, astfel:
„3. La articolul 77 alineatul (1), după litera d) se introduce o nouă litera d1), cu următorul cuprins:”.
Reiterăm propunerea şi pentru partea dispozitivă a pct.4.
În ceea ce priveşte norma de incriminare propusă, apreciem că nerespectarea dispoziţiilor art.75 alin.(4) nu poate constitui infracţiunea de bancrută simplă, aşa cum se prevede în proiect, pentru următoarele motive:
a) În lipsa oricărei precizări exprese, din text nu rezultă dacă acesta se referă la infracţiunea de bancrută simplă reglementată de Legea nr.85/2006 privind procedura insolvenţei ori la infracţiunea de bancrută simplă prevăzută la art.115 din proiect.
b) Asimilarea nerespectării dispoziţiilor art.75 alin.(5) din Legea nr.273/2006 cu infracţiunea de bancrută simplă nu poate fi acceptată, întrucât aceste dispoziţii reglementează incidenţa răspunderii ordonatorului principal de credite, în condiţiile legii, pentru prejudiciile pricinuite părţii interesate în cazul introducerii premature, cu rea-credinţă, a cererii pentru deschiderea procedurii privind insolvenţa unităţii administrativ-teritoriale. Or, potrivit art.115 din proiect, infracţiunea de bancrută simplă constă în neintroducerea sau introducerea tardivă a respectivei cereri.
Pentru toate aceste motive, este necesară reanalizarea normei propuse pentru art.77 alin.(1) lit.d) la pct.3 al art.123, textul putând avea în vedere incriminarea de sine‑stătătoare a respectivei fapte, eliminându‑se prevederea privind asimilarea lor cu infracţiunea de bancrută simplă. Precizăm însă că, în această situaţie, este necesar ca art.123 să fie completat cu un nou punct, pct.4, care să aibă drept obiect modificarea alin.(2) al art.77 din Legea nr.273/2006, în sensul prevederii exprese a pedepsei pentru nerespectarea infracţiunea prevăzută la alin.(1) lit.d1). Pe cale de consecinţă, actualul pct.4 va deveni pct.5.
22. La art.123 pct.4, referitor la norma propusă pentru art.78 alin.(1) lit.c), precizăm că nerespectarea dispoziţiilor art.75 alin.(4) nu poate constitui contravenţie, întrucât această faptă constituie infracţiune potrivit art.77 alin.(1) lit.d1), astfel cum este propus la art.123 pct.3 din proiect. Prin urmare, este necesară eliminarea din text a trimiterii la art.75 alin.(4), urmând ca sintagma „şi ale art.75 alin.(4) şi (6)” să fie înlocuită cu expresia „şi ale art.75 alin.(6)”.
23. În considerarea dispoziţiilor art.12 alin.(2) din Legea nr.24/2000, recomandăm eliminarea art.124.
PREŞEDINTE
dr. Dragoş ILIESCU
Bucureşti
Nr.414/22.05.2013